摘要：随着人民生活水平的日益提高,以农家乐为代表的休闲农业迅速发展。农家乐经营规模不断扩大导致了一系列土地利用问题,如非法占用耕地、宅基地超标等,这归根结底是由于国家对此类土地缺乏有效的政策监管。据此,文章以农家乐用地为切入点,从梳理农村土地政策和制度入手,探究当前国家相关政策问题并提出有效的对策建议,保证农家乐用地的有序流转和规范化管理。

农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础,伴随着我国社会经济的全面发展,转变农业发展方式、着力构建现代化农业势在必行,以农家乐为代表的休闲农业巧妙地将第一、第二、第三产业有机融合,不仅带动了农村基础设施建设发展和城乡统筹发展战略的实施,而且激发了工业对农业、城市对农村的反哺和投入,为农村增添了城乡居民文化交流互动和城乡协调发展的新渠道。

为促进农业现代化发展,国家出台了一系列政策支持发展休闲农业,许多地方政府也已经在农家乐管理办法上进行探索与实践,如浙江省的《德清县民宿管理办法》、《余姚市客栈(民宿)管理办法》和上海市的《农家乐旅游服务质量等级评定》等,但这些政策大多数是从质量等级标准、服务水平评定等经营层面来制定的,而农家乐未来档次提升、规模扩大必将牵扯到用地问题,针对性的土地管理办法却寥寥无几,具体的用地操作标准和实践的匮乏导致了农家乐发展与违法占地的矛盾日益严重。因此,在政策视角下剖析农家乐用地管理问题产生的原因并尝试提出优化建议,对土地市场秩序维护、农村土地资源高效配置及农家乐健康发展具有现实意义。

1我国农家乐用地的现状特征

1.1农家乐的界定

农家乐是一种乡村旅游业态,是以“吃农家饭、品农家菜、住农家屋、干农家活、享农家乐、购农家品”为主要内容的一种新兴旅游活动[1],其定义有广义和狭义之分。狭义农家乐是指农民利用自家院落及周边优美的乡村景色,以城镇居民为主要消费对象,提供餐饮、住宿、娱乐与购物等农村本土体验活动的旅游形式,即传统型的农家乐。然而,在农业现代化发展需求下,传统农家乐逐渐开始走下坡路,这迫使农家乐向更多元化方向转型,出现了外来业主承包乡村的林地、鱼塘、牧草地来经营的“林家乐”“渔家乐”“牧家乐”等形式,甚至通过租赁农民宅基地,融合乡村旅游与文创产业而形成的“艺家乐”,成为当下最受欢迎的农家乐形式之一。

1.2农家乐用地的主要特点

农家乐用地类型多种多样,其中包括宅基地、果园、鱼塘与林场等,这导致用地规模难以用具体指标统一控制,目前只能通过它们主要依托的农村宅基地面积标准来初步界定。《中华人民共和国土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”,各地区的自然条件和社会因素差异导致了宅基地标准不尽相同,如重庆市以山地为主,宅基地面积标准较小,为60~平方米/户,而内蒙古自治区位于平原地区,宅基地面积为~平方米/户。通常情况下,传统农家乐由农户自行经营,用地规模为宅基地面积与自家院落面积之和,而转型后的农家乐一般由外来业主租赁若干户宅基地和院落进行经营,用地规模的灵活性较大,难以具体界定。

我国农家乐用地分布类型主要有3种:(1)城市近郊型,以武汉小朱湾、成都三圣花乡为代表。其位于城市郊区,由城郊农民家庭经营,以该城市居民为主要消费对象,客源市场近地性和交通便利性是该类农家乐发展的最大优势。(2)偏远农村型,以成都郫县友爱乡农科村为代表。其一般位于离城市较远的农村地区,本土的乡村风光和农业活动成为吸引游客的动力,游客主要通过自驾或乘坐火车等方式前来体验。(3)成熟景区周缘型,以都江堰青城后山、临安天目山等自然景区周边的农家乐为代表。其依托周边著名景区,游客可以通过多种方式前来,对景区的依赖性很强,兴旺衰败均随景区而变化。

2我国农家乐用地管理面临的政策瓶颈

2.1我国农村土地政策和制度演变历程

中华人民共和国成立后国家针对农村土地制度进行了多次改革。年《中华人民共和国土地改革法》的颁布标志着土地改革的全面展开,改变了农村土地归地主阶级所有的状况,实行“耕者有其田”的农民土地私有、家庭分散经营的土地制度。社会主义改造时期下发的《关于发展农业生产合作社的决议》,使土地制度转变为集体所有、集体经营模式,进而最终形成集体所有、家庭承包经营的土地制度,并一直沿用至今。年“包产到户”使我国土地制度变迁进入新时期,随后我国农村土地制度先后经历了“两权分离”“新土改”和“三权分置”3个时期的变革。

(1)“两权分离”时期(~年)。在社会主义改造时期,以人民公社为代表的集体所有的土地制度暴露出计划经济的弊端,打击了农民生产的积极性,农业生产效率低下。在此背景下,年十一届三中全会提出的家庭联产承包责任制将土地所有权和承包经营权分离,实行所有权归集体、承包经营权归农户的双层经营体制,农民自我经营、自负盈亏的经营制度创新激发了空前的生产潜力,为我国农业的发展和进步打下坚实的基础。

(2)“新土改”时期(~年)。30年的改革实践证明,要坚持土地集体所有以适应农村生产力,并不断深化改革土地承包经营权,赋予农民更多权利。年实行的《农村土地承包法》指明,保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转,《物权法》也明确规定了该项权利,农民具有充分自由;十七届三中全会和十八届三中全会又分别提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”和“建立健全土地承包经营权流转市场”,允许农民以多种方式流转土地承包经营权和稳定农村土地承包关系并保持长久不变,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”等规定,进一步深化完善了农村的土地制度。

(3)“三权分置”(1)时期(年至今)。土地产权包含占有权、使用权、收益权和处置权4项内容,现行的土地承包制规定农民对土地有占有权、使用权和收益权,处置权归集体所有。年中央一号文件指出“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”,形成了农村土地改革的基本框架,并于年《深化农村改革综合性实施方案》和年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中不断构建“两权分离”到“三权分置”的政策体系,以促进农村土地经营权流转,适应产业化、规范化发展,开辟中国特色新型农业现代化新路径。

2.2我国农家乐用地管理问题分析

2.2.1用地分类标准衔接不当

近年来,国家农业部、住建部、国土资源局及旅游局均对以农家乐为代表的休闲农业给予了政策上的支持。年农业部《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》指明支持农民发展农家乐,可通过多渠道获取土地发展休闲农业;年中央一号文件利用“旅游+”“生态+”等模式,推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合,支持闲置宅基地做休闲旅游养老产业等,鼓励发展富有乡村特色的民宿,为农家乐发展带来良好的机遇。但是农家乐作为一种融合第一、第二、第三产业的现代农业发展模式,其小到农民利用自家宅基地经营,大到外来业主承包农林用地经营的方式必然导致用地类型多样,往往都会涉及到耕地、宅基地、林地及水域等土地资源的开发和利用,并且在不同部门出台的政策中往往有着不同的分类标准和内容(表1)。例如,国土资源部强调对农用地的保护,住建部更







































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